Em seus 60 anos de história no Brasil, a produção automotiva já conviveu com fortes oscilações: nas décadas de 1950, 1970 e 2000, ocorreram anos de acentuado crescimento da produção; por sua vez, nas décadas de 1960, 1980 e 1990 houve momentos de desaceleração e retração aguda. A trajetória de altos e baixos não é uma característica somente da indústria brasileira. A economia e as empresas capitalistas caracterizam-se por sua instabilidade, seja nos países avançados seja nos países periféricos.
Vários elementos explicam as oscilações. O primeiro deles é se a política econômica é expansiva ou recessiva e qual é o cenário do comércio internacional, que também tem um peso grande. O segundo é que, dado o peso do crédito nas vendas das indústrias de alto valor agregado, como é o caso da indústria de veículos, haverá em algum momento a necessidade de uma acomodação da produção e vendas, tendo em vista a tendência à expansão da inadimplência. Há ainda que se ter em conta as características dos investimentos das multinacionais, que costumam expandir sua capacidade produtiva sempre muito além da demanda imediata, o que traz em seu bojo a necessidade da retração dos investimentos em algum momento.
Entre 1999 e 2013, a produção de autoveículos no Brasil (automóveis, comerciais leves, caminhões e ônibus) apresentou crescimento ano após ano: a produção anual saltou de 1,1 milhão de unidades em 1999 para 2,9 milhões em 2013. A oscilação aconteceu em 2011. Desde o ano passado, porém, a produção está em queda: retraiu para 2,5 milhões em 2014 e a expectativa é que se situe em torno de 2,4 milhões em 2015. Entre 2002 e 2011, o faturamento líquido da indústria de autoveículos no Brasil cresceu seguidamente, passando de US$ 13,8 bilhões em 2002 para US$ 93,2 bilhões em 2011 (crescimento de 573,6%). Mas o faturamento também está em queda desde então. O emprego tem movimento semelhante, com algumas variações. Verifica-se uma expansão do nível de ocupações desde 2003 até 2013, com pequenas oscilações nos anos de 2006 e 2009. Do total de 79.047 trabalhadores empregados diretamente pela indústria em 2003 pula-se para 135.343 trabalhadores em 2013. Mas os sinais são negativos desde então: em 2014, foram eliminados nove mil e quatrocentos postos de trabalho. Em 2015, um contingente semelhante de desempregados pode-se somar a esta conta.
A atual crise da indústria automobilística não será a primeira nem a última. É evidente que esta crise mantém forte relação com o atual ajuste fiscal executado pelo governo, bem como com a crise política que aumenta a instabilidade e a incerteza na economia. Estima-se que o PIB brasileiro sofra redução entre 2 % e 3% em 2015 e entre 1% e 2% em 2016. Aos impactos dos fatores estruturais do ciclo da produção automotiva somam-se os fatores conjunturais e políticos. Evidentemente, em um quadro como este, dificilmente a indústria automobilística brasileira passaria incólume em termos de redução de investimentos, produção, vendas e emprego.
Em artigo anterior neste blog, intitulado “Propostas para uma Política Industrial em tempos de crise”, -LEIA AQUI - já pudemos expor algumas reflexões em torno de uma política industrial alternativa. Neste momento, queremos aplicar algumas daquelas propostas em uma Política específica para a Indústria Automotiva Brasileira.
Cabe desde logo registrar que, desde 2012, o Governo Federal tem sim uma política para o Setor Automotivo Brasileiro. Trata-se do “Inovar-Auto”, que é o Programa de Incentivo à inovação Tecnológica e Adensamento da Cadeia Produtiva de Veículos Automotores. Este Programa (Lei 12.715/2012) tem validade até 2017. Seu mérito maior é condicionar os incentivos tributários a objetivos estruturais para o setor, como o incremento da produção de veículos mais seguros e energeticamente mais econômicos; o aumento da inovação, Pesquisa e Desenvolvimento na cadeia produtiva; o incremento do investimento e capacitação na cadeia de fornecedores.
O Inovar-Auto, portanto, busca casar a competitividade da indústria brasileira com o desenvolvimento tecnológico. Há ainda detalhes importantes a se completar no Programa, como os critérios da rastreabilidade (índice de conteúdo local) e do que pode ou não ser considerado como desenvolvimento tecnológico para a obtenção dos incentivos tributários. Temas relacionados como o dos carros híbridos e dos laboratórios que exigem elevado apoio do poder público para a sua constituição (como é o caso do Crash Test) ainda estão em aberto. O Inovar-Peças precisa ser aprofundado, tendo em vista à proteção e desenvolvimento da base da pirâmide da cadeia produtiva. O Inovar-Auto também deveria apresentar, a nosso ver, metas nacionais (e não apenas por empresas) que norteiem toda a cadeia automotiva, em termos de produção, exportações, saldo na balança comercial, empregos. Estas metas jogariam um papel relevante na coordenação das expectativas e dos projetos dos agentes que compõem a cadeia produtiva. Não obstante as lacunas apontadas, o Inovar-auto tem sido importante na atração de expressivos investimentos para o setor.
O Inovar-auto não prevê situações como a atual, de forte retração da atividade produtiva e de alterações das “regras do jogo” (acentuada desvalorização da taxa de câmbio, aumento das taxas de juros e das tarifas públicas, retração de investimentos, elevação do desemprego, entre outras). Diante deste novo cenário, é primordial que o Programa seja acompanhado de uma política anticíclica complementar, que ajude a recuperar no curto prazo os níveis de produção, vendas e emprego. O Inovar-auto tem dificuldades de funcionar em face de uma economia desaquecida, em processo de rigoroso ajuste fiscal e de aguda crise política.
Não vamos entrar aqui no mérito da atual política de ajuste fiscal. Somos críticos a ela, haja vista que não produz o resultado maior pretendido que é a melhoria das finanças públicas. Temos visto, ao contrário, que, nos termos em que é realizado, o ajuste fiscal tem gerado, isto sim, um aumento ainda maior do desequilíbrio das finanças públicas. Vamos nos concentrar em sugerir alternativas para a indústria automobilística considerando como “dadas” as principais variáveis do modelo em curso.
Neste cenário, acreditamos que uma das prioridades da Política Automotiva deva ser estabelecer uma estratégia para que, valendo-se das condições “favoráveis” geradas pela desvalorização da taxa de câmbio, busque-se aumentar as exportações e substituir as importações (por meio da nacionalização de produtos completos, componentes e partes). A nosso ver, três instrumentos poderiam ajudar para atingir estes objetivos: a execução de taxas múltiplas de câmbio, a constituição da Câmara Setorial Automotiva e o estímulo e apoio aos Arranjos Produtivos Locais (APLs).
Em 1953, o Brasil experimentou a política de taxas múltiplas de câmbio. A Lei nº 1807 estabeleceu o sistema de taxas múltiplas de câmbio que tinha como objetivo o aumento das exportações e o desincentivo às importações não essenciais. Estabeleceu uma taxa fixa do mercado oficial, responsável por 85% das exportações (para produtos como café, cacau e algodão); três taxas flutuantes para as demais exportações; uma taxa de câmbio oficial, utilizada para as importações essenciais; uma taxa de câmbio para as demais importações e remessas. Como já expusemos em artigo anterior, de fato “o câmbio múltiplo estabelece valores distintos para a compra do dólar de acordo com a essencialidade do produto e as metas a serem atingidas. Ele permite uma utilização mais “cirúrgica” do câmbio como ferramenta de política industrial”. Por esta razão, o Brasil deveria experimentar este tipo de política novamente. O setor automobilístico pode ser um espaço importante para um teste desta natureza.
Por seu turno, a retomada da Câmara Setorial Automotiva, sob a coordenação do MDIC (Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior) e com a presença de outros Ministérios e órgãos do governo, bem como com a presença de entidades empresariais, representações sindicais de trabalhadores e outras instituições ligadas à cadeia produtiva automotiva, como as universidades e centros de pesquisa, pode contribuir para se por adiante uma estratégia dialogada de incremento de exportações e de substituição de importações.
Os Arranjos Produtivos Locais (APLs) - como é o caso, por exemplo, do APL de Ferramentaria do Grande ABC - podem contribuir para, no âmbito de cada território, por em curso a política nacional acordada na Câmara Setorial Automotiva. Os APLs já provaram que, por meio de processos cooperativos entre os agentes produtivos, podem ajudar a incrementar a competitividade do setor.
No campo dos tributos, a proposta consiste em executar uma política que, ao mesmo tempo em que aumente a arrecadação (como pretendido pelo ajuste fiscal), possibilite a retomada das vendas e da produção. Assim, nossa sugestão é que se alargue a amplitude das alíquotas tributárias, de forma que os autoveículos adquiridos pelas camadas sociais mais bem aquinhoadas da população tenham seus tributos aumentados, ao mesmo tempo em que os autoveículos básicos adquiridos pela população de menor renda tenham suas alíquotas reduzidas. Esta proposta ancora-se no fato de que os “veículos top” são menos sensíveis ao aumento de impostos. Com isto, as vendas e a produção de veículos básicos poderiam voltar a subir, sem que houvesse uma queda acentuada das vendas e da produção dos veículos top.
A Instituição de um “Programa Nacional de Renovação e Reciclagem da Frota de Veículos” é projeto estruturante de uma política de médio e longo prazo para a indústria automotiva no Brasil. Este Programa, que alia a expansão da produção com a sustentabilidade ambiental e a segurança e eficiência dos veículos, vem sendo discutido no Brasil desde os anos de 1990. Entretanto, não se consegue tira-lo “do papel”. Diante dessa realidade, parece-nos que é importante “começar começando”. Isto quer dizer que, se ainda não temos condições de ter completa e acabada a arquitetura do Programa como um todo, então devemos realiza-lo por partes. De modo que uma etapa bem-sucedida (ainda que seja uma etapa simbólica, pequena) desencadeie a necessidade de se por adiante novas etapas. A formação de centros recicladores com o apoio do Poder Público e da Cadeia Automotiva seria um bom início para o Programa.
É essencial também que a indústria automobilística brasileira esteja envolvida com a construção de um Programa Nacional de Renovação do Parque de Máquinas e Equipamentos, como pretende ser o "Modermaq". Anfavea, Sindipeças e Abimaq, que são, respectivamente,as associações representativas da indústria de veículos, de autopeças e de máquinas, precisam sentar-se à mesas juntas para elaborar este Programa, em diálogo ainda com o Governo Federal e os sindicatos de trabalhadores. Isto permitirá que todos os interesses sejam contemplados e que, ao final, haja uma efetiva e necessária renovação do parque fabril brasileiro, seja por meio de novas máquinas e equipamentos nacionais, seja por meio dos importados (especialmente os que o Brasil não tenha capacidade de produzir localmente com competitividade).
A preocupação com o emprego exige a elaboração de medidas ativas, além, é claro, da retomada das vendas e da produção. Por conseguinte, a continuidade de programas como o Programa de Proteção ao Emprego (PPE) é essencial para o enfrentamento do desemprego no setor. Mais: as políticas de crédito das instituições financeiras (como o BNDES) devem estar associadas com a fixação de metas de emprego por parte das empresas beneficiárias dos recursos governamentais.
Jefferson José da Conceição é superintendente do SBCPREV e professor dr. na Universidade de São Caetano, responsável pela Disciplina de Economia Brasileira
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