CRISE E DESTRUIÇÃO DE CAPITAL SOCIAL NO BRASIL

 Jefferson José da Conceição

Neste artigo, quero chamar a atenção para um aspecto menos comentado da crise política atual. Trata-se do abalo bastante grave na confiança recíproca entre os atores e instituições, que é condição essencial para a construção de políticas públicas e privadas baseadas na participação e cooperação.

A meu ver, ao provocar uma crise institucional de tamanhas proporções como a que vive o Brasil neste momento, os articulares do impeachment ilegal - ilegal sim, porque não há crime de responsabilidade da Presidente Dilma; portanto, trata-se de um golpe de Estado com ares de legitimidade - contribuem, direta e indiretamente, para gerar uma situação tal que tende a afetar por muitos anos a possibilidade de eficaz estruturação de políticas dessa natureza, em função da brusca redução do já historicamente baixo “capital social” do Brasil. Explicaremos adiante o que é “capital social”, de acordo com a literatura econômica.

As gestões do PT nas três esferas de governo – federal, estadual e municipal – são fortemente conhecidas e marcadas não apenas pelas obras de infraestrutura, mas também pelos Programas Sociais, que são partes constitutivas do modelo de crescimento baseado na expansão do mercado interno. Entretanto, tão importantes quanto os programas sociais de transferência de renda e ampliação do mercado interno é o intenso processo de participação e diálogo social implementado nos diversos espaços construídos nas três esferas.

Este diálogo e participação, como já pude escrever em outros artigos, agregam à agenda de elaboração e negociação das políticas públicas e privadas, atores e instituições como sindicatos, associações e entidades empresariais da indústria, do comércio e dos serviços, universidades, igrejas, ONGs, entre outras representações da sociedade brasileira. O diálogo e a participação favorecem a construção e calibragem de programas públicos e privados a se realizar. Por outro lado, gestões autocráticas podem até realizar obras, mas, justamente por serem autoritárias, elas em geral propiciam o surgimento de modelos de crescimento socialmente excludentes e elitistas.

No âmbito das atuais gestões públicas petistas na Região do ABC, por exemplo, é bastante marcante a experiência do Orçamento Participativo e do inédito Plano Plurianual Participativo. A experiência de São Bernardo do Campo, por exemplo, entre 2009 e 2015, foi relatada no livro que acabamos de lançar (em parceria com os co-autores Jeroen Klink, Nilza de Oliveira e Roberto Vital Anav), pela Fundação Perseu Abramo, intitulado “A Cidade Desenvolvimentista: Crescimento e Diálogo Social em São Bernardo do Campo, 2009-2015). No livro, pudemos abordar também a nossa experiência na coordenação de vários Arranjos Produtivos Locais (APLs). Os APLs envolvem diálogo e construção de políticas envolvendo Prefeitura, setor empresarial, sindicatos, universidades, Sistema S, instituições de crédito, entre outras.

Na Cidade de São Paulo, sob a Gestão do PT, no período 2013-2016, é também expressiva a política de diálogo e participação por meio do Conselho da Cidade, Conselhos Participativos (nas Subprefeituras), Conselhos Temáticos, Programa São Paulo Aberta e Governo Aberto, entre outros espaços. No âmbito do Governo Federal, ao lado também dos vários fóruns e conselhos nacionais, é também marca das gestões petistas a constituição e o funcionamento do Conselho de Desenvolvimento Social da Presidência da República.

O Brasil ainda “engatinha” neste modelo de “governance” das políticas públicas e privadas. Por esta razão, a crise engendrada tende a provocar o retorno da desconfiança e, consequentemente, atingir a construção de políticas de colaboração entre os atores e instituições. Assim, considero importante retomar, especialmente a partir da literatura existente, o debate em nível internacional sobre o tema do capital social e sua relevância para o desenvolvimento. Isto contribui para se ter uma dimensão do que tende a representar a desconstrução dos espaços multipartites arduamente organizados nos últimos anos no Brasil.

Assim, a seção a seguir reproduz trecho do meu livro “Quando o apito da Fábrica Silencia: sindicatos, empresas e poder público diante do fechamento de indústrias e da eliminação de empregos na Região do ABC”, lançado pela Editora ABCDMaior, em 2008.

1.1 O que é Capital Social

Nos últimos anos, tem crescido o interesse de acadêmicos, organismos internacionais de fomento e policy makers sobre a questão das relações entre desenvolvimento local e fatores não econômicos – isto é, variáveis que se situam no plano social, cultural e político. Esses estudos almejam demonstrar que desenvolvimento é função não apenas de medidas econômicas tradicionais (como a oferta de crédito, infraes6truturua, incentivos fiscais e investiment6os em maquinários), mas também de certos valores, crenças, normas e processos sociais etc. Na literatura recente, esses trabalhos podem ser classificados no que se denomina de teoria do “capital social”. Entre os autores estão Putnam, Locke & Jacoby, fukuyama, Boisier, Coleman, Atria entre outros.

De acordo com Ramirez- Rangel (20010:“Os teóricos argumentam que as estruturas sociais diferentes e o capital social dotam os atores com ferramentas que facilitam ou obstruem a ação coletiva. Essas estruturas sociais incorporam princípios orientadores que se manifestam em padrões específicos de comportamento. Dois princípios orientadores são normalmente postulados como alternativas. O primeiro é igualitário, baseado em relações horizontais e reciprocidade entre iguais; o segundo é hierárquico, baseado em relações de dependência e desigualdade. O primeiro princípio manifesta-se em altos níveis de filiação e associações voluntárias, em confiança e em redes informais ricas. O segundo princípio encontra expressão, em primeiro lugar, de maneira negativa – baixos níveis de filiação, em associações voluntárias e desconfiança – e de forma positiva no predomínio dos vínculos patrão- cliente (...). As estruturas sociais organizadas em torno do segundo princípio têm pouco ou nenhum capital social.

1.2 A experiência da Itália

Um dos estudos de maior repercussão no campo do capital social foi o de Putnam (1993). Esse autor procurou estudar os elementos que influíram nas diferenças de desenvolvimento entre as regiões do Norte e do sul da Itália. O autor diagnosticou que o sul da Itália preservou, desde o fim da Idade Média, uma cultura autoritária, o que fez com que as relações sociais nesta região fossem mais hierarquizadas, verticalizadas, menos favorável à cultura da confiança e colaboração. Em sociedades com estas características, as pessoas se fechariam mais em círculos familiares ou muito próximos, e são menos dispostas a se relacionar de forma colaborativa com outros grupos da comunidade. Por seu turno, no norte da Itália o processo se deu de forma bem diferente. As tradições democráticas aí verificadas favoreceram as redes de relações pessoais do tipo horizontais, não hierarquizadas, estimulando o associativismo e a colaboração.

Ao descrever o caso italiano (um dos mais estudados da literatura), Putnam concluiu que existe uma forte relação entre descentralização, democracia participativa e eficácia econômica - fatores que estavam presentes no caso do norte da Itália, a região de maior desenvolvimento.

Para Putnam, o capital social é conceituado pela série de “características da organização social, como confiança, normas e sistemas que contribuam para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as ações coordenadas”. Ou seja, a ideia de capital social abarca noções como participação da sociedade civil na gestão pública, controle social, civismo e cooperação.

Ainda no plano conceitual, vale citar James Coleman (1996), autor que faz parte dessa literatura:

“Assim como outras formas de capital, o capital social é produtivo e possibilita a realização de certos objetivos que seriam inalcançáveis se ele não existisse (...). Por exemplo, um grupo cujos membros demonstrem confiabilidade e que depositem ampla confiança uns nos outros é capaz de realizar muito mais do que outro grupo que careça de confiabilidade e de confiança”.

Para Woolcock & Narayan (1999), capital social é o conjunto de “normas e redes que possibilitam às pessoas atuar coletivamente”. De modo bastante abrangente, Milani (s.d) assim conceitua capital social:

“[Capital social] é o conjunto de recursos inscritos nos modos de organização cultural e política da vida social de uma população. O capital social é um bem coletivo que garante o respeito de normas de confiança mútua e de compromisso cívico; ele depende diretamente das associações horizontais entre pessoas (redes associativas, redes sociais), das redes verticais entre pessoas e organizações (indo além das mesmas classes sociais, das pessoas da mesma região, dos membros do mesmo grupo étnico), do ambiente social e político em que se situa a estrutura social (o respeito das liberdades civis e políticas, o ambiente jurídico-legal, o compromisso público, o reconhecimento apropriado do papel e da posição do outro nas deliberações e negociações, a permissão que as pessoas se dão ou não em ter o direito ou o dever de participar de processos coletivos, bem como as normas dos compromissos assumidos entre o público e o privado), e, finalmente, do processo de construção e legitimação do conhecimento social (a transformação de informações atomizadas ou práticas referentes a apenas alguns grupos em conhecimento socialmente compartilhado e aceito).

Nesse sentido, dá-se grande ênfase, no conceito de capital social, às redes de relações interpessoais e aos valores e sentimentos, como confiança mútua.

1.3 A importância do associativismo

De acordo com a teoria do capital social, aspectos da vida cotidiana de uma sociedade, que seriam tomados como irrelevantes em determinadas abordagens do desenvolvimento, podem ser vetores essenciais, na medida em que promovem o fortalecimento do laços, a aproximação e a colaboração entre os indivíduos. Deste modo, por exemplo, a vivência em clubes sociais ou sindicatos pode, em determinada sociedade, se constituir uma variável a ser considerada na explicação do desenvolvimento.

A teoria do capital social fornece, assim, subsídio e justificativa para a política de expansão de comissões e conselhos tripartites (ou multipartites), que envolvem a participação da sociedade civil, como o orçamento participativo (...).

Uma polêmica que divide os que utilizam a categoria de análise do capital social refere-se à possibilidade de atuar ou não na criação dos elementos que compõem o capital social de uma sociedade. Locke (2001) situa-se entre os que acreditam que “a confiança pode ser construída, criada, mesmo em contextos ou regiões em que é frágil o histórico de confiança e proteção”.

De qualquer modo, a maior parte desses autores sugere que, ao lado das políticas tradicionais (crédito, redução tributária, infraestrutura etc), as políticas públicas de desenvolvimento (…) devem buscar maximizar a “acumulação de capital social” por meio do estímulo às políticas de colaboração entre atores e instituições sociais. Insere-se entre essas políticas a criação de espaços de gestão pública multipartite, como as agências de desenvolvimento econômico.

Jefferson José da Conceição é Prof. Dr. Da USCS. Foi Secretário de Desenvolvimento Econômico, Trabalho e Turismo de São Bernardo do Campo entre janeiro de 2009 e julho 2015. Foi Diretor Superintendente do SBCPrev, entre agosto 2015 e fevereiro 2016. É Diretor Técnico da Agência São Paulo de Desenvolvimento, ADESAMPA.

Artigo publicado em 28/4/2016 no site do ABCDMaior (www.abcdmaior.com.br), coluna blogs.